Seminario Giurisprudenza 13/01/2015 - Il silenzio della pubblica amministrazione

Comportamento omissivo della PA in casi in cui ha il dovere giuridico di provvedere, di emanare un atto e di concludere il procedimento con l’adozione di un provvedimento entro un termine prestabilito.

Cons. St., ad. plen., 3 maggio 1960, n. 8: «Il silenzio non è un atto, cioè una dichiarazione di volontà dell'amministrazione: il silenzio è un comportamento al quale la legge attribuisce certi effetti, sostanziali e processuali, indipendentemente dal reale contenuto di volontà, ed anche da qualsiasi contenuto di volontà [...]. È solo una esigenza formale, di certezza e sollecitudine nella definizione dei rapporti giuridici, quella che ha indotto il legislatore ad equiparare il "silenzio" al rigetto»

Art. 2 commi 1 e 5 l. 241/1990: obbligo di conclusione del procedimento con provvedimento espresso

Esigenza dell'istituto

La risposta dell'ordinamento non si configura come sanzione ma come rimedio, ossia come espediente per rimuovere o prevenire, con gli strumenti propri del diritto amministrativo, gli effetti del silenzio, lesivi degli interessi legittimi

Evoluzione storica

L. 21.3.1889 n. 5993 e giudizio impugnatorio di provvedimenti definitivi

Sentenza CdS IV sezione 22 agosto 1902 n. 429 (c.d. decisione Longo):«Infondata è l'eccezione d'irrecevibilità del ricorso per mancanza di provvedimento definitivo. È vero che [...] contro i decreti di dispensa dal servizio o di destituzione pronunciati dai capi delle corti, è fatto salvo il reclamo al ministro di grazia e giustizia; ma quando (come nella specie) l'impiegato colpito da quella misura disciplinare ripetutamente ricorre al ministero, quando notifica a questo giudiziariamente un atto invitandolo a provvedere e non ne ottiene alcuna risposta, non potrebbesi non riconoscere nel prolungato silenzio dell'autorità superiore la determinazione di far proprio il provvedimento contro il quale fu invano ad essa prodotto reclamo»

Silenzio rigetto: art. 5 tu 383/1934 sui ricorsi gerarchici. Per giurisprudenza (C.d.S., Sez IV, 21.1.1936 n. 26 e C.d.S., Sez. IV, 29.10.1951 n. 534) questa disciplina era il frutto di un principio di carattere generale, riferibile a qualsiasi caso di inerzia della p.a. Abrogazione dell’art. 5 ad opera dell’art. 6 del D.P.R. 1199 del 1971

Silenzio per rilascio provvedimento favorevole: art. 25 tu 3/1957 su responsabilità dei dipendenti pubblici. A seguito dell'abrogazione dell'art. 5 tu 383/1934, la giurisprudenza (Adunanza Plenaria del C.d.S. sentenza n. 10 del 10.3.1978) generalizzò l'istituto a tutti i casi di silenzio rifiuto.

Silenzio assenso

Art. 20 l. 241/1990

1. Fatta salva l'applicazione dell' articolo 19 , nei procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi il silenzio dell'amministrazione competente equivale a provvedimento di accoglimento della domanda, senza necessità di ulteriori istanze o diffide, se la medesima amministrazione non comunica all'interessato, nel termine di cui all' articolo 2 , commi 2 o 3, il provvedimento di diniego, ovvero non procede ai sensi del comma 2.

2. L'amministrazione competente può indire, entro trenta giorni dalla presentazione dell'istanza di cui al comma 1, una conferenza di servizi ai sensi del capo IV, anche tenendo conto delle situazioni giuridiche soggettive dei controinteressati.

3. Nei casi in cui il silenzio dell'amministrazione equivale ad accoglimento della domanda, l'amministrazione competente può assumere determinazioni in via di autotutela, ai sensi degli articoli 21-quinquies e 21-nonies.

4. Le disposizioni del presente articolo non si applicano agli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l'ambiente, la difesa nazionale, la pubblica sicurezza, l'immigrazione, l'asilo e la cittadinanza, la salute e la pubblica incolumità, ai casi in cui la normativa comunitaria impone l'adozione di provvedimenti amministrativi formali, ai casi in cui la legge qualifica il silenzio dell'amministrazione come rigetto dell'istanza, nonché agli atti e procedimenti individuati con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per la funzione pubblica, di concerto con i Ministri competenti.

5. Si applicano gli articoli 2, comma 7, e 10-bis. (sospensione dei termini per esigenze istruttorie e interruzione dei termini a seguito di comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza)

Inizialmente previsto in alcune discipline di settore --> decreto Nicolazzi (d.l. 23 gennaio 1982 n. 9)

Silenzio diniego

Art. 53 comma 10 d.lgd. 165/2001: l'autorizzazione richiesta dai dipendenti alla PA di appartenenza ai fini dello svolgimento di incarichi retribuiti si intende negata in caso di inerzia dopo 30 gg.

Silenzio inadempimento

Mero fatto senza alcuna attribuzione legislativa all'inerzia della PA --> art. 20 comma 9 DPR 380/2001 (permessi di costruire)