Modelli organizzativi della pubblica amministrazione

Modelli organizzativi della pubblica amministrazione

Organizzazione amministrativa

Pochi richiami in Costituzione
Al Governo rimane la determinazione dell'indirizzo politico ed amministrativo (art. 95 Cost.), cioè la determinazione della politica generale attraverso cui garantire la concretizzazione e l'attuazione dell'indirizzo politico
Art. 95: Il Presidente del Consiglio dei Ministri dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile. Mantiene l'unità di indirizzo politico ed amministrativo, promuovendo e coordinando l'attività dei Ministri.
I Ministri sono responsabili collegialmente degli atti del Consiglio dei Ministri, e individualmente degli atti dei loro dicasteri.
La legge provvede all'ordinamento della Presidenza del Consiglio e determina il numero, le attribuzioni e l'organizzazione dei Ministeri.

Ente pubblico: caratteri.

Qualificazione normativa della pubblicità degli enti (art. 97 Cost.)

Art. 4 legge n. 70/1975: nessun nuovo ente pubblico può essere istituito o riconosciuto se non per legge.

Qualificazione in via interpretativa --> indici esteriori: nomina organi direttivi, costituzione ad opera di un soggetto pubblico, controlli e finanziamenti pubblici, poteri autoritativi, impiego di denaro pubblico

Caratteristiche degli enti pubblici

A) Autonomia

1. normativa
2. autarchia
3. di indirizzo
4. finanziaria
5. organizzativa
6. contabile

B) Autotutela

1. risoluzione di un conflitto di interessi
2. ricorso amministrativo

C) Riscossione delle entrate patrimoniali

D) Autodichia

Profili evolutivi

1. Legge 404/1956: soppressione degli enti di diritto pubblico e degli altri enti soggetti a vigilanza dello Stato e interessanti comunque la finanza statale i cui scopi sono cessati o non più perseguibili o in condizioni economiche di grande dissesto o nell'impossibilità concreta di attuare i propri fini statutari (tentativo non riuscito)
2. Legge sul parastato (70/1975): soppressione di vari enti inutili 
3. DPR 616/1977: soppressione o trasformazione in enti di diritto privato degli enti pubblici nazionali rimasti privi di funzioni da svolgere a seguito del trasferimento o della delega di esse alle regioni
4. Legge 833/1978: riordino del servizio sanitario nazionale; soppressione degli enti gestori di forme di assistenza sanitaria, delle gestioni esistenti presso gli enti previdenziali, delle deputazioni e delle casse mutue
5. Decentramento amministrativo e riforma costituzionale

Classificazione degli enti pubblici

Le classificazioni hanno valore solamente descrittivo, viste le caratteristiche assai differenti tra i vari enti.

Enti associativi --> i componenti del corpo sociale sottostante determinano direttamente o a mezzo rappresentanti (eletti o delegati) le decisioni fondamentali dell'ente. Di regola, sono dotati di assemblea avente compiti deliberativi (Coni, ordini e collegi professionali, accademie di natura pubblica).

Enti a struttura rappresentativa --> i soggetti interessati determinano la nomina della maggioranza degli amministratori non direttamente ma attraverso le loro organizzazioni

Enti a struttura istituzionale --> la nomina degli amministratori è determinata da soggetti estranei all'ente

Classificazioni operate dal legislatore:

Enti autonomi (art. 5 Cost.)

Enti territoriali

Rapporti intersoggettivi

Avvalimento --> non comporta trasferimento di funzioni ed è caratterizzato dall'utilizzo da parte di un ente degli uffici di un altro ente (spesso, si tratta di uffici che svolgono attività preparatoria ed esecutiva)

Sostituzione --> un soggetto (sostituto) è legittimato a far valere un'attribuzione che rientra nella sfera di competenza di un altro soggetto (sostituito)

Delega di funzioni --> trasferimento dell'esercizio di funzioni e non della titolarità di esse

Forme associative

Federazioni --> svolgono attività di coordinamento e di indirizzo dell'attività degli enti federati, nonché attività di rappresentanza degli stessi. Non si sostituiscono agli enti federati nello svolgimento dei loro compiti.

Per alcune federazioni la natura pubblica era discussa (CONI); possono essere di diritto privato (ANCI)

Consorzi --> struttura stabile volta alla realizzazione di finalità comuni a più soggetti (p.e.s, gestione di servizi pubblici locali comuni)

Organismi di diritto pubblico

Elementi:

A) organismi istituiti per soddisfare specificamente bisogni di interesse generale aventi carattere non industriale o commerciale (Corte di giustizia: è irrilevante che l'organismo svolga altre attività oltre allo scopo specifico di soddisfare bisogni di interesse generale; non è sufficiente l'esistenza di un mercato concorrenziale);

B) aventi personalità giuridica;

C) la cui attività è finanziata in modo maggioritario dallo Stato, dagli enti locali o da altri organismi di diritto pubblico, oppure la cui gestione è soggetta al controllo di questi ultimi, oppure il cui organo di amministrazione, di direzione o di vigilanza, è costituito per più della metà da membri designati dallo Stato, dagli enti locali o da altri organismi di diritto pubblico.

I tre presupposti sono cumulativi

Affidamenti in house

Requisiti:

l'affidatario deve essere un soggetto a esclusivo capitale pubblico (elemento oggetto di discussione in varie sentenze);

tra affidatario e affidante devono intercorrere rapporti tali per cui l'affidante sia in grado di controllare l'affidatario in modo analogo a come controllerebbe un proprio ufficio interno;

l'affidatario non deve svolgere attività ulteriori rispetto a quelle affidate in via diretta se non in via del tutto marginale

D.Lgs. 50/2016

Art. 5 --> può essere usato il modello in house

• da parte di una amministrazione aggiudicatrice a favore di un soggetto da essa controllato;
• da parte del soggetto controllato a favore dell'amministrazione che lo controlla;
• da parte di una amministrazione aggiudicatarice a favore di un soggetto indirettamente controllato;
• da parte del soggetto controllato a favore di un altro soggetto controllato dalla medesima amministrazione aggiudicatrice.

il controllo può essere "condiviso" da più amministrazioni le quali controllino congiuntamente il medesimo soggetto affidatario

Novità sui requisiti: 

• è ammessa la partecipazione, sebbene in modo estremamente limitato, di capitali privati nella compagine societaria dell'affidatario;
• viene individuata nella soglia del 20% il volume massimo di attività che l'affidatario può svolgere a favore di soggetti terzi senza perdere la qualificazione di affidatario in house

Autorità amministrative indipendenti

Vicende degli enti pubblici

Costituzione

Per legge o per atto amministrativo sulla base di una legge

Limiti alla libertà del legislatore di rendere pubblica una persona giuridica privata --> istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza IPAB (legge Crispi 1890, incost. per lesione della libertà dell'assistenza privata di cui all'art. 38 Cost.); comunità israelitiche (enti pubblici per il r.d. 1731/1930, incost. per violazione del principio dell'autonomia statutaria delle confessioni religiose e del principio di laicità dello Stato)

Estinzione

Per legge o per atto amministrativo sulla base di una legge

Liquidazione e successione

Modificazioni

Scopi

Territorio (per enti territoriali)

Attribuzioni

Consistenza patrimoniale

Trasformazione di un ente pubblico non economico in ente pubblico economico -> IPZS: legge 154/1978, adesso s.p.a. in mano pubblica (d. lgs. 116/1999)

Privatizzazione degli enti pubblici

Ragioni: reperimento capitali di rischio nel mercato; UE e concorrenza; riduzione dell'indebitamento finanziario

Fasi: privatizzazione formale; privatizzazione sostanziale

legge 474/1994: tre modalità di alienazione delle azioni: offerta pubblica di vendita; cessione delle azioni mediante trattative dirette con i possibili acquirenti; ricorso ad entrambe le procedure

Uffici e organi

Uffici: unità organizzate, composte di uomini e mezzi tra loro collegati, ordinati per assolvere ad un compito o ad una pluralità di compiti

Organi e immedesimazione organica

A) Classificazione degli organi

interni/esterni

centrali/periferici

ordinari/straordinari

rappresentativi/non rappresentativi

monocratici/collegiali

B) Relazioni interorganiche

Gerarchia e ordine

Crisi del rapporto gerarchico

Direzione e direttive