Diritto amministrativo - CdLM in Scienze Infermieristiche ed Ostetriche - AA 2014/2015 - Lezione 06/06/2015

Il procedimento amministrativo

Sequenza di atti ed operazioni tra loro collegati funzionalmente in vista e al servizio dell'atto principale (Sandulli)

Centralità assunta negli studi a partire dalla metà del secolo scorso. Prima, attenzione all'atto (a seguito dell'istituzione della IV Sezione del Consiglio di Stato, il problema più immediato era l'individuazione degli atti impugnabili).
Ancora all'inizio del '900 l'attività amministrativa degna di rilievo si riferiva agli atti che fossero diretti immediatamente all'attuazione esterna della volontà pubblica --> Raneletti e Amorth (voce Procedimento amministrativo in Nuovo Digesto Italiano): insieme delle norme procedurali relative al rapporto processuale che si stabilisce in forza dell'impugnativa di un atto o di un provvedimento amministrativo di fronte alla giurisdizione amministrativa.
1914: Federico Cammeo --> procedimento come concatenazione legale e logica di atti, secondo il modello del processo civile; ottica giurisdizionale: la serie ordinata e logica di atti è necessaria per assicurare validità al provvedimento ==> il processo di formazione della volontà non è confinato nel ruolo degli atti interni, ma le regole di tali atti sono requisiti per la conformità a diritto del provvedimento finale.

Ricostruzioni

1. Sandulli 1940 - Analisi formale della sequenza procedimentale e delle fasi (preparatoria, costitutiva, integrativa, dell'efficacia)
2. Benvenuti 1950 - collocazione del procedimento all'interno della dinamica del potere (manifestazione della funzione): il procedimento è concretizzazione del potere in un atto
3. Nigro 1980 - profilo garantistico del procedimento, così da assegnare allo stesso struttura e funzione simili a quelle del processo, avendo entrambi per obiettivo la tutela degli interessi coinvolti
4. Giannini 1993 - connessione con la discrezionalità amministrativa: acquisizione di fatti ed interessi

Funzioni

1. Accertamento della corrispondenza tra il provvedimento in fieri e la normativa
2. Consentire un controllo sull'esercizio del potere
3. Rilevanza degli interessi incisi direttamente o indirettamente dal provvedimento
4. Contraddittorio  a favore dei soggetti incisi negativamente dal provvedimento
5. Fattore di legittimazione democratica del potere dell'amministrazione
6. Attuazione del coordinamento tra più amministrazioni qualora il provvedimento incida su una pluralità di interessi pubblici

Principio del giusto procedimento

Corte Cost. 13/1962 --> due aspetti:

- limiti che incontra il legislatore nell'azione amministrativa (riserva di provvedimento)

- i privati devono poter far valere le loro ragioni

Art. 41 Carta di Nizza: Diritto ad una buona amministrazione.

1. Ogni individuo ha diritto a che le questioni che lo riguardano siano trattate in modo imparziale, equo ed entro un termine ragionevole dalle istituzioni e dagli organi dell'Unione.
2. Tale diritto comprende in particolare:

- il diritto di ogni individuo di essere ascoltato prima che nei suoi confronti venga adottato un provvedimento individuale che gli rechi pregiudizio;

- il diritto di ogni individuo di accedere al fascicolo che lo riguarda, nel rispetto dei legittimi interessi della riservatezza e del segreto professionale;

- l'obbligo per l'amministrazione di motivare le proprie decisioni.

3. Ogni individuo ha diritto al risarcimento da parte della Comunità dei danni cagionati dalle sue istituzioni o dai suoi agenti nell'esercizio delle loro funzioni conformemente ai principi generali comuni agli ordinamenti degli Stati membri.
4. Ogni individuo può rivolgersi alle istituzioni dell'Unione in una delle lingue del trattato e deve ricevere una risposta nella stessa lingua.

Le leggi generali sul procedimento

L'esperienza austriaca
Già nel 1875 la legge istitutiva del Tribunale Amministrativo Supremo attribuì a quest'ultimo il potere di annullare gli atti dell'amministrazione adottati all'esito di una procedura difettosa.
1925: emanazione della legge generale sul procedimento
Modello processuale del procedimento: è strumento per tutelare la posizione del privato, in un'ottica giustiziale. L'articolazione del procedimento in atti formali volti a garantire la partecipazione e il contraddittorio mimava le forme processuali.

L'esperienza statunitense
L'attribuzione massiccia di poteri regolatori e amministrativi alle autorità federali negli anni Trenta determinò conflitto istituzionale tra il Presidente e la Corte Suprema che dichiarò incostituzionali varie leggi interventiste.
1946: emanazione dell'Administrative Procedure Act (sottoposizione a regole e controlli delle agenzie federali).
Ampia partecipazione dei soggetti interessati, con garanzie del contraddittorio. Distinzione netta tra i funzionari che curano l'istruttoria e l'organo collegiale che assume la decisione.
Legge federale statunitense --> New Deal => intervento diretto nell'economia => interferenze sui diritti dei cittadini => necessità di regole sul procedimento amministrativo
Mentre in Austria si metteva ordine all'attività amministrativa già radicata nello Stato, negli Stati Uniti si voleva ricondurre l'attività sotto l'egida dello Stato

L'esperienza tedesca
Legge della RFT sul procedimento amministrativo del 1976
Contenuti innovativi: principio di informalità, contratto amministrativo, procedimenti di determinazione di piano, procedimenti di massa, regole volte a garantire consulenza e informazione ai privati che entrano in rapporto con la PA

Evoluzione in Italia
Primi interventi: Commissione Ugo Forti (1944-1947)
Rielaborazione del progetto da parte di Lucifredi (anni '50)
Abbandono del progetto. Motivi: invecchiamento del testo, differenziazione della legislazione, rigidità della disciplina.
Anni '80: Commissione Nigro
Carenze non risolte dalla giurisprudenza: assenza di regole che garantiscano la partecipazione; assenze di regole sulla pubblicità; assenza di regole volte a responsabilizzare la guida del procedimento; assenza di regole che impongano la conclusione del procedimento entro un termine prestabilito.
Legge 241/1990

Fase dell'iniziativa

Apertura del procedimento (art. 2 comma 1 legge 241/1990):

1. a richiesta di parte --> richiesta del soggetto interessato è necessario e sufficiente presupposto per l'avvio in concreto dell'esercizio del potere
2. ad iniziativa d'ufficio --> il presupposto necessario e sufficiente è dato dal fatto che determina in concreto l'esigenza di cura dell'interesse

Obbligo giuridico di procedere
In alcuni casi, l'inadempimento dell'obbligo dà luogo a reato (art. 328 c.p.: commette delitto il pubblico ufficiale o l'incaricato di pubblico servizio che entro trenta giorni dalla richiesta di chi vi abbia interesse non compie l'atto del suo ufficio e non risponde per esporre le ragioni del ritardo).
L'omissione dell'avvio del procedimento se dovuta a dolo o colpa grave del funzionario può dar luogo a responsabilità amministrativa (art. 1 Legge Corte Conti).
Sul piano civilistico --> art. 25 T.U. impiegati dello Stato : l'omissione di atti al cui compimento l'impiegato sia tenuto può dar luogo a responsabilità civile. Misura di scarsa utilizzabilità pratica.

Comunicazione di avvio del procedimento

Destinatari della comunicazione (art. 7 legge 241/1990):

1. soggetti nei confronti dei quali il provvedimento è destinato a produrre effetti diretti
2. soggetti che per legge devono intervenire nel procedimento
3. soggetti individuati o facilmente individuabili alla cui sfera soggettiva possa derivare un pregiudizio dal provvedimento --> c.d. controinteressati sostanziali: soggetti che sarebbero legittimati ad impugnare il provvedimento in quanto pregiudicati da esso

Esigenze della comunicazione

• consentire alla parte interessata di partecipare al procedimento
• consentire all'amministrazione di meglio comparare gli interessi coinvolti e di meglio perseguire l'interesse pubblico primario a fronte degli altri interessi pubblici e privati eventualmente coinvolti

Eccezione all'obbligo di comunicazione: ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento --> poteri di urgenza (occupazione d'urgenza di aree per la costruzione di edifici postali, provvedimenti repressivi di abusi edilizi, tutela della salute pubblica, integrità dell'ambiente)


Contenuto della comunicazione

• l'amministrazione competente;
• l'oggetto del procedimento;
• l'ufficio e la persona del responsabile del procedimento;
• la data entro la quale il procedimento deve concludersi;
• i rimedi esperibili in caso di inerzia dell'amministrazione;
• nei procedimenti ad istanza di parte, la data di presentazione della relativa istanza;
• l'ufficio in cui si può prendere visione degli atti