CDLM in Scienze infermieristiche ed ostetriche - AA 2015/2016 - organizzazione della pubblica amministrazione
Modelli organizzativi della Pubblica amministrazione
Organizzazione amministrativa
Pochi richiami in Costituzione
Al Governo rimane la determinazione dell'indirizzo politico ed amministrativo (art. 95 Cost.), cioè la determinazione della politica generale attraverso cui garantire la concretizzazione e l'attuazione dell'indirizzo politico
Profili evolutivi
Al Governo rimane la determinazione dell'indirizzo politico ed amministrativo (art. 95 Cost.), cioè la determinazione della politica generale attraverso cui garantire la concretizzazione e l'attuazione dell'indirizzo politico
- Modelli organizzativi classici
- Autorità indipendenti
- Agenzie autonome
- Organismi di diritto pubblico (caratteristiche: possesso della personalità giuridica di diritto pubblico; finalità statutaria di soddisfare bisogni di interesse generale aventi carattere non industriale o commerciale; sottoposizione ad influenza pubblica)
- Affidamenti in house (l'ente pubblico esercita sulla società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi e che la società realizzi la parte più importante della propria attività con l'ente o gli enti pubblici che la controllano)
Profili evolutivi
- Legge 404/1956: soppressione degli enti di diritto pubblico e degli altri enti soggetti a vigilanza dello Stato e interessanti comunque la finanza statale i cui scopi sono cessati o non più perseguibili o in condizioni economiche di grande dissesto o nell'impossibilità concreta di attuare i propri fini statutari (tentativo non riuscito)
- Legge sul parastato (70/1975): soppressione di vari enti inutili
- DPR 616/1977: soppressione o trasformazione in enti di diritto privato degli enti pubblici nazionali rimasti privi di funzioni da svolgere a seguito del trasferimento o della delega di esse alle regioni
- Legge 833/1978: riordino del servizio sanitario nazionale; soppressione degli enti gestori di forme di assistenza sanitaria, delle gestioni esistenti presso gli enti previdenziali, delle deputazioni e delle casse mutue
- Decentramento amministrativo e riforma costituzionale
Uffici e organi
Uffici:
unità organizzate, composte di uomini e mezzi tra loro collegati,
ordinati per assolvere ad un compito o ad una pluralità di compiti
Organi e immedesimazione organica
A) Classificazione degli organi
interni/esterni
centrali/periferici
ordinari/straordinari
rappresentativi/non rappresentativi
monocratici/collegiali
B) Relazioni interorganiche
Gerarchia e ordine
Crisi del rapporto gerarchico
Direzione e direttive
Privatizzazione degli enti pubblici
Ragioni: reperimento capitali di rischio nel mercato; UE e concorrenza; riduzione dell'indebitamento finanziario
Fasi: privatizzazione formale; privatizzazione sostanziale
legge
474/1994: tre modalità di alienazione delle azioni: offerta pubblica di
vendita; cessione delle azioni mediante trattative dirette con i
possibili acquirenti; ricorso ad entrambe le procedure
Periodo fascista: modello bismarkiano ad assicurazione sociale (i servizi sanitari erano finanziati con i contributi dei lavoratori e dei datori di lavoro attraverso forme di assicurazione sociale obbligatoria, la cui copertura era estesa ai familiari)
Istituzione dell'INAIL (1933) e dell'INPS (1936) - costituzione enti mutualistici dei professionisti
Costituzione repubblicana (art. 32: diritto fondamentale alla salute)
1958: istituzione del Ministero della sanità, scorporando le funzioni dal Ministero dell'interno
Legge 833/1978: istituzione del SSN --> passaggio da un sistema ad assicurazione sociale ad un sistema a finanziamento pubblico tramite prelievo fiscale (Beveridge)
Dal meccanismo contrattuale (il rimborso della prestazione sanitaria corrispondeva all'adempimento di una obbligazione assicurativa) alla centralità del diritto alla salute
Art. 1: «La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell'individuo e interesse della collettività mediante il servizio sanitario nazionale ... Il servizio sanitario nazionale è costituito dal complesso delle funzioni, delle strutture, dei servizi e delle attività destinati alla promozione, al mantenimento ed al recupero della salute fisica e psichica di tutta la popolazione senza distinzione di condizioni individuali o sociali»
Regionalizzazione: allo Stato restano affidate le funzioni di programmazione nazionale, finanziamento e fissazione dei livelli essenziali delle prestazioni. Alle Regioni viene riconosciuta la funzione di regolazione e di disciplina del sistema. I comuni sono completamente estromessi dalla gestione ma mantengono un ruolo significativo nella programmazione regionale territoriale dei servizi
Gestione dei servizi affidata ad enti regionali con personalità giuridica di diritto pubblico: aziende sanitarie territoriali ed aziende ospedaliere (queste ultime risultanti dalla conversione in ente pubblico dei maggiori presidi ospedalieri)
Distinzione della gestione dei servizi non solo dagli organi politici ma anche dall'ente rappresentativo di riferimento (non più il Comune ma la Regione) al quale resta affidato unicamente i poteri di governo indirizzo del sistema
L'erogazione dei servizi è attribuita a soggetti collegati ma distinti dall'amministrazione in quanto dotati di propria personalità giuridica e di consistenti autonomie: le aziende sanitarie
Riforma del Titolo V della Costituzione 2001
Il Sistema Sanitario
Evoluzione Periodo fascista: modello bismarkiano ad assicurazione sociale (i servizi sanitari erano finanziati con i contributi dei lavoratori e dei datori di lavoro attraverso forme di assicurazione sociale obbligatoria, la cui copertura era estesa ai familiari)
Istituzione dell'INAIL (1933) e dell'INPS (1936) - costituzione enti mutualistici dei professionisti
Costituzione repubblicana (art. 32: diritto fondamentale alla salute)
1958: istituzione del Ministero della sanità, scorporando le funzioni dal Ministero dell'interno
Legge 833/1978: istituzione del SSN --> passaggio da un sistema ad assicurazione sociale ad un sistema a finanziamento pubblico tramite prelievo fiscale (Beveridge)
Dal meccanismo contrattuale (il rimborso della prestazione sanitaria corrispondeva all'adempimento di una obbligazione assicurativa) alla centralità del diritto alla salute
Art. 1: «La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell'individuo e interesse della collettività mediante il servizio sanitario nazionale ... Il servizio sanitario nazionale è costituito dal complesso delle funzioni, delle strutture, dei servizi e delle attività destinati alla promozione, al mantenimento ed al recupero della salute fisica e psichica di tutta la popolazione senza distinzione di condizioni individuali o sociali»
Sistema unitario su cui ricondurre tutta la serie di
attività e servizi prima dispersi tra enti soggetti organi strutture
diverse
Dal punto di vista istituzionale il sistema della legge del 78 si fondava su una riserva allo Stato di alcune funzioni che richiedevano l'esercizio unitario e sulla costituzione di una rete di servizi territoriali a responsabilità locali secondo un modello che resiste nei suoi fondamenti ancora oggi
Compiti dello Stato: compiti di rilievo nazionale quali la regolazione e il controllo dei prodotti farmaceutici, la fissazione di standard, la programmazione nazionale e la fissazione di livelli uniformi di assistenza. A queste si aggiungeva il potere di indirizzo e coordinamento nei confronti delle regioni (potere oggi non più attuale).
L'attività di prestazione era affidata integralmente alla rete delle unità sanitarie locali
Criticità del sistema: stretta interconnessione fra potere politico e gestione delle unità di erogazione dei servizi (il governo delle USL era integralmente affidato ai Comuni singoli o associati) e mancato avvio della pianificazione sanitaria nazionale (prevalenza di interessi localistici ed eccessiva frammentazione delle USL)
Dal punto di vista istituzionale il sistema della legge del 78 si fondava su una riserva allo Stato di alcune funzioni che richiedevano l'esercizio unitario e sulla costituzione di una rete di servizi territoriali a responsabilità locali secondo un modello che resiste nei suoi fondamenti ancora oggi
Compiti dello Stato: compiti di rilievo nazionale quali la regolazione e il controllo dei prodotti farmaceutici, la fissazione di standard, la programmazione nazionale e la fissazione di livelli uniformi di assistenza. A queste si aggiungeva il potere di indirizzo e coordinamento nei confronti delle regioni (potere oggi non più attuale).
L'attività di prestazione era affidata integralmente alla rete delle unità sanitarie locali
Criticità del sistema: stretta interconnessione fra potere politico e gestione delle unità di erogazione dei servizi (il governo delle USL era integralmente affidato ai Comuni singoli o associati) e mancato avvio della pianificazione sanitaria nazionale (prevalenza di interessi localistici ed eccessiva frammentazione delle USL)
Revisione degli anni 90 (d. lgs. 502 del 92):
razionalizzazione del servizio sanitario nazionale tramite estromissione
della cattiva politica dalla gestione del servizio imprimendo
a quest'ultima una maggiore efficienza e qualificando il ruolo della prima
in termini di programmazione, indirizzo e governo del sistema
Regionalizzazione: allo Stato restano affidate le funzioni di programmazione nazionale, finanziamento e fissazione dei livelli essenziali delle prestazioni. Alle Regioni viene riconosciuta la funzione di regolazione e di disciplina del sistema. I comuni sono completamente estromessi dalla gestione ma mantengono un ruolo significativo nella programmazione regionale territoriale dei servizi
Gestione dei servizi affidata ad enti regionali con personalità giuridica di diritto pubblico: aziende sanitarie territoriali ed aziende ospedaliere (queste ultime risultanti dalla conversione in ente pubblico dei maggiori presidi ospedalieri)
Distinzione della gestione dei servizi non solo dagli organi politici ma anche dall'ente rappresentativo di riferimento (non più il Comune ma la Regione) al quale resta affidato unicamente i poteri di governo indirizzo del sistema
L'erogazione dei servizi è attribuita a soggetti collegati ma distinti dall'amministrazione in quanto dotati di propria personalità giuridica e di consistenti autonomie: le aziende sanitarie
Riforma del Titolo V della Costituzione 2001
Il Ministero della Salute
Articolo 47 bis comma 2 decreto legislativo 300 del 99: «sono attribuite al ministero le funzioni spettanti allo Stato in materia di tutela della salute umana, di coordinamento del sistema sanitario nazionale, di sanità veterinaria e di tutela della salute nei luoghi di lavoro, di igiene e sicurezza degli alimenti»
Compiti: adozione di indirizzi generali, esercizio di funzioni di coordinamento in materia di prevenzione diagnosi, cura e riabilitazione, l'adozione di norme, linee guida e prescrizioni tecniche di natura igienico sanitarie, relative anche a prodotti alimentari, programmazione tecnico-sanitaria di rilievo nazionale e di ricerca scientifica e in materia sanitaria, funzioni di polizia veterinaria, tutela della salute nei luoghi di lavoro, controllo e vigilanza sui farmaci, sulle sostanze e prodotti destinati agli impieghi medici, sulla applicazione delle biotecnologie sulla qualità delle attività sanitarie regionali
Articolo 47 bis comma 2 decreto legislativo 300 del 99: «sono attribuite al ministero le funzioni spettanti allo Stato in materia di tutela della salute umana, di coordinamento del sistema sanitario nazionale, di sanità veterinaria e di tutela della salute nei luoghi di lavoro, di igiene e sicurezza degli alimenti»
Compiti: adozione di indirizzi generali, esercizio di funzioni di coordinamento in materia di prevenzione diagnosi, cura e riabilitazione, l'adozione di norme, linee guida e prescrizioni tecniche di natura igienico sanitarie, relative anche a prodotti alimentari, programmazione tecnico-sanitaria di rilievo nazionale e di ricerca scientifica e in materia sanitaria, funzioni di polizia veterinaria, tutela della salute nei luoghi di lavoro, controllo e vigilanza sui farmaci, sulle sostanze e prodotti destinati agli impieghi medici, sulla applicazione delle biotecnologie sulla qualità delle attività sanitarie regionali
Amministrazione regionale e locale della sanità
Modello di riferimento: la Regione è il principale snodo territoriale del sistema sanitario nazionale
Restano in capo alla Regione tutte le competenze necessarie a guidare e governare la sanità regionale attraverso l'esercizio delle funzioni di disciplina, di indirizzo, di pianificazione, di programmazione, di regolazione, di supporto, di monitoraggio, di controllo, di verifica e di valutazione dell'attività sanitaria
Agenzie regionali (forma giuridica di enti pubblici regionali qualificati variamente come aziende, agenzie, enti, con personalità giuridica di diritto pubblico e autonomia organizzativa, tecnica, amministrativa, contabile e gestionale)
Articolo 2 d.lgs. 502 del 92: ciascuna Regione istituisce la Conferenza permanente per la programmazione sanitaria e socio-sanitaria regionale, quale organo consultivo per la programmazione per la verifica del raggiungimento dei relativi obiettivi
Della conferenza fanno parte il sindaco o il presidente della Conferenza dei Sindaci e rappresentanti delle associazioni regionale delle autonomie locali
Modello di riferimento: la Regione è il principale snodo territoriale del sistema sanitario nazionale
Restano in capo alla Regione tutte le competenze necessarie a guidare e governare la sanità regionale attraverso l'esercizio delle funzioni di disciplina, di indirizzo, di pianificazione, di programmazione, di regolazione, di supporto, di monitoraggio, di controllo, di verifica e di valutazione dell'attività sanitaria
Agenzie regionali (forma giuridica di enti pubblici regionali qualificati variamente come aziende, agenzie, enti, con personalità giuridica di diritto pubblico e autonomia organizzativa, tecnica, amministrativa, contabile e gestionale)
Articolo 2 d.lgs. 502 del 92: ciascuna Regione istituisce la Conferenza permanente per la programmazione sanitaria e socio-sanitaria regionale, quale organo consultivo per la programmazione per la verifica del raggiungimento dei relativi obiettivi
Della conferenza fanno parte il sindaco o il presidente della Conferenza dei Sindaci e rappresentanti delle associazioni regionale delle autonomie locali
Le aziende sanitarie
Assicurano la soddisfazione dei livelli essenziali delle prestazioni
Caratteri dell'autonomia: netta separazione tra indirizzo politico regionale e gestione aziendale; responsabilizzazione del vertice aziendale in ordine alla gestione e ai suoi costi; impiego della leva dell'organizzazione per rendere più efficienti le strutture
Autonomia imprenditoriale
Assicurano la soddisfazione dei livelli essenziali delle prestazioni
Caratteri dell'autonomia: netta separazione tra indirizzo politico regionale e gestione aziendale; responsabilizzazione del vertice aziendale in ordine alla gestione e ai suoi costi; impiego della leva dell'organizzazione per rendere più efficienti le strutture
Autonomia imprenditoriale
Azienda territoriale
Rappresenta la modalità organizzativa di gestione delle unità sanitarie locali, in molte regioni chiamata anche azienda sanitaria locale
Funzioni: organizza le cure primarie, attraverso il coordinamento delle attività dei medici di medicina generale e dei pediatri di libera scelta; attività di sensibilizzazione, informazione e prevenzione in materia di salute, organizza servizi epidemiologici, utili alla rilevazione dei bisogni di salute della popolazione
Organizzazione in distretti cui è conferita autonomia tecnico-gestionale ed economico-finanziaria
Rappresenta la modalità organizzativa di gestione delle unità sanitarie locali, in molte regioni chiamata anche azienda sanitaria locale
Funzioni: organizza le cure primarie, attraverso il coordinamento delle attività dei medici di medicina generale e dei pediatri di libera scelta; attività di sensibilizzazione, informazione e prevenzione in materia di salute, organizza servizi epidemiologici, utili alla rilevazione dei bisogni di salute della popolazione
Organizzazione in distretti cui è conferita autonomia tecnico-gestionale ed economico-finanziaria
Presidi ospedalieri
Ospedali normalmente di dimensioni contenute facenti parte dell'organizzazione aziendale, muniti di autonomia economico-finanziaria e dotati di un dirigente medico e di un dirigente amministrativo
Finalità: erogazione di prestazioni sanitarie
Ospedali normalmente di dimensioni contenute facenti parte dell'organizzazione aziendale, muniti di autonomia economico-finanziaria e dotati di un dirigente medico e di un dirigente amministrativo
Finalità: erogazione di prestazioni sanitarie
Azienda ospedaliera
Ospedali di rilievo nazionale o interregionale, aventi determinate caratteristiche organizzative e dimensionali
Svolge funzioni di erogazione e resa di prestazioni specialistiche, ospedaliere e di riabilitazione
Ospedali di rilievo nazionale o interregionale, aventi determinate caratteristiche organizzative e dimensionali
Svolge funzioni di erogazione e resa di prestazioni specialistiche, ospedaliere e di riabilitazione
La partecipazione dei privati alla erogazione dei servizi sanitari
Legge del 78: originariamente ruolo assolutamente complementare dei privati
Interventi legislativi degli inizi degli anni 90: moltiplicazione e messa in concorrenza di erogatori pubblici e privati
Creazione di un mercato regolato dei servizi sanitari basato sul sistema di accreditamento aperto (basato unicamente sulla verifica della idoneità della struttura sotto il profilo tecnologico , organizzativo della qualità delle prestazioni erogate)
Criticità: mancanza di adeguati controlli e di effettiva programmazione
Correzione d.lgs 229 del 1999: le quattro A
Legge del 78: originariamente ruolo assolutamente complementare dei privati
Interventi legislativi degli inizi degli anni 90: moltiplicazione e messa in concorrenza di erogatori pubblici e privati
Creazione di un mercato regolato dei servizi sanitari basato sul sistema di accreditamento aperto (basato unicamente sulla verifica della idoneità della struttura sotto il profilo tecnologico , organizzativo della qualità delle prestazioni erogate)
Criticità: mancanza di adeguati controlli e di effettiva programmazione
Correzione d.lgs 229 del 1999: le quattro A
- Autorizzazione alla realizzazione di strutture
- Autorizzazione all'esercizio di attività
- Accreditamento
- Accordi contrattuali
Accreditamento
Qualsiasi struttura autorizzata può rendere le proprie prestazioni sul mercato
Qualora voglia far parte degli esercizi che operano per conto e a carico del servizio sanitario deve essere accreditata
L'accreditamento serve a garantire la presenza di ulteriori requisiti di qualità nell'erogazione
Vale anche per gli operatori pubblici: per essi l'accreditamento è obbligatorio mentre facoltativo per quelle private che possono farne richiesta; la Regione è tenuta ad accreditare la struttura pubblica in presenza dei requisiti prescritti mentre gode di discrezionalità per le strutture private in coerenza con la programmazione regionale
L'accordo contrattuale consente di concordare con la Regione i volumi di attività e la compensazione delle prestazioni erogate a carico del servizio sanitario
Legge 133 del 2008 in caso di mancata stipula degli accordi e contratti l'accreditamento istituzionale è sospeso
Discrezionalità della Regione sul numero degli accreditamenti tenuto conto della propria programmazione
Competenza statale a fissare i requisiti minimi di qualità necessari per l'accreditamento --> Corte Costituzionale sent. 387 del 2007: la competenza statale a fissare i requisiti minimi è coerente con la distribuzione delle competenze tra Stato e Regioni in materia di assistenza sanitaria e livelli essenziali; la libera scelta dell'utente si deve necessariamente accompagnare, proprio a garanzia di quest'ultimo, ad una disciplina generale uniforme in tutto il territorio nazionale, destinata a rendere possibile la verifica degli standard di qualificazione delle strutture, mediante la fissazione di requisiti minimi affinché le stesse siano autorizzate poi accreditate
Sistema di accreditamento non incide sui poteri regionali ma obbedisce soltanto all'esigenza di garantire uniformità di condizione di ammissione delle strutture alla erogazione di prestazioni sanitarie
Qualsiasi struttura autorizzata può rendere le proprie prestazioni sul mercato
Qualora voglia far parte degli esercizi che operano per conto e a carico del servizio sanitario deve essere accreditata
L'accreditamento serve a garantire la presenza di ulteriori requisiti di qualità nell'erogazione
Vale anche per gli operatori pubblici: per essi l'accreditamento è obbligatorio mentre facoltativo per quelle private che possono farne richiesta; la Regione è tenuta ad accreditare la struttura pubblica in presenza dei requisiti prescritti mentre gode di discrezionalità per le strutture private in coerenza con la programmazione regionale
L'accordo contrattuale consente di concordare con la Regione i volumi di attività e la compensazione delle prestazioni erogate a carico del servizio sanitario
Legge 133 del 2008 in caso di mancata stipula degli accordi e contratti l'accreditamento istituzionale è sospeso
Discrezionalità della Regione sul numero degli accreditamenti tenuto conto della propria programmazione
Competenza statale a fissare i requisiti minimi di qualità necessari per l'accreditamento --> Corte Costituzionale sent. 387 del 2007: la competenza statale a fissare i requisiti minimi è coerente con la distribuzione delle competenze tra Stato e Regioni in materia di assistenza sanitaria e livelli essenziali; la libera scelta dell'utente si deve necessariamente accompagnare, proprio a garanzia di quest'ultimo, ad una disciplina generale uniforme in tutto il territorio nazionale, destinata a rendere possibile la verifica degli standard di qualificazione delle strutture, mediante la fissazione di requisiti minimi affinché le stesse siano autorizzate poi accreditate
Sistema di accreditamento non incide sui poteri regionali ma obbedisce soltanto all'esigenza di garantire uniformità di condizione di ammissione delle strutture alla erogazione di prestazioni sanitarie
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